来源： 作者： 时间：2021-04-27
摘要：近年来，为了进一步提高行政事业单位内部控制和管理能力，有效实现内部控制目标，各级行政事业单位对内部控制管理的重视程度不断加大，通过建立健全有关制度建设、完善优化制度流程，对可能存在的经济活动的风险进行了有效的防范和管控，并取得了显著的成效，但在内部控制的长效巩固和持续推进等方面还需要不断加以强化。文章以上海市松江区镇级内控建设为例，就基层行政事业单位内部控制的建设过程进行探讨。同时，就该镇级内控工作目前实际仍存在的问题提出相关管理启示与改进措施。
关键词：内部控制,行政事业单位,制度建设
一、内控建设对于行政事业单位的重要意义
行政事业单位内部控制是政府部门管理制度的重要组成部分。主要由内部控制环境、内部控制活动、风险评估、监督控制和信息沟通等要素组成，是行政事业单位为履行职能，实现单位总体目标而应对风险的自我约束和规范的过程。内部控制是行政事业单位治理的基础，通过制度制定、措施实施和程序执行，实现对行政事业单位经济活动风险的防范和管控。将我国行政事业单位的实际情况与内部控制的基本原理相结合，并将有关机制嵌入到内部管理的制度中，对于提高行政事业单位管理水平，改进公共服务质量，有效防范舞弊和预防腐败，加强廉政风险防控机制建设，建设服务型政府都具有重要意义。
二、基层行政事业单位内控建设情况———以上海市松江区镇级为例
根据财政部《关于印发〈行政事业单位内部控制规范（试行）〉的通知》（财会[2012]21号，以下简称《内控规范》）以及上海市财政局《关于印发〈关于本市贯彻执行行政事业单位内部控制规范的实施意见〉的通知》（沪财会[2013]52号）的文件要求，上海市松江区财政局于2014年推行建立行政事业单位内控制度，并在本区部分街镇先行试点。
（一）镇级内控建设的实施目标
建立符合法律法规，立足地区实际，流程清晰可操作性强的镇级内控制度，保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，更好地保障财政平稳安全有效运行，为地区经济社会健康发展提供内在机制和制度保障。
（二）具体推进过程
1.第一阶段：前期准备阶段（2013年）
广泛开展调研，收集资料。对照《内控规范》以及相关的财政管理制度，由镇财政所牵头进行了为期一年左右的前期调研，为制度建设掌握第一手资料，并且在调研的基础上，对镇行政事业单位原有的经济活动业务流程以及管理制度进行梳理，查找缺漏点、薄弱点和风险点。
2.第二阶段：正式启动阶段（2014年5月-7月）
制定实施方案，健全机构。制定《镇行政事业单位内部控制规范实施方案》；成立镇内部控制规范领导小组，由主要领导担任组长，分管领导担任副组长，镇财政所、经管所、纪检监察室、办公室、村镇办为成员；成立内控制度建设办公室，保证了制度推进工作的有序开展。召开动员大会，统一思想。镇党委政府高度重视内控制度建设工作，实施方案出台后，立即召开了动员布置大会，使大家对开展制度建设的意义有了充分认识，同时要求各单位务必高度重视内控规范推进工作，在推进过程中加强沟通协调、重视实际效果、强化内外监督。
3.第三阶段：正式推进阶段（2014年8月-2015年3月）
起草初稿，健全镇级内控制度。主要内容包括：预算管理情况、收支管理情况、政府采购管理情况、资产管理情况、建设项目管理情况、合同管理情况等。征求意见，不断修订完善。初稿形成后经多方，包括区财政局、党委班子成员、各行政事业单位、操作层面人员等意见征求，同时在镇级预算单位中分批召开征求意见会。通过征求意见的形式集思广益，广泛听取意见，对初稿进行修正和完善。
提交三重一大讨论，专家认证，定稿成文。按有关议事规则提交镇长办公室及党委会，对制度内容逐条逐项进行解读，经讨论通过。由财政局组织专家进行论证，修改通过后，由镇级正式发文，同时抄送区财政局、区监察局和区审计局。至此镇级层面的财政管理类相关内控制度建设告一段落。
（三）镇级内控制度的进一步完善和成熟（2015年12月）
2015年年底镇级进行全面内控制度的建设和汇编，将原先内控制度的10个财政管理类办法以及其他类制度办法进行梳理汇总，总的分为七大类共38个制度办法。主要包括：议事决策类、组织人事类、项目建设类、财政管理类、资产管理类等。通过制度的完善，建立了较为完备的内部控制制度体系，形成了内部分工协作、相互监督制约的体制机制。
三、管理启示与完善方向
（一）主要经验总结与启示
1.如何转变意识，统一思想在镇级内控制度初步建设过程中，推进的阻力和压力主要来源于大家对建设内控制度的不理解甚至不认可，认为建设有难度，或因制度变革触及自身利益，又或者习惯于传统经验做法，认为制度做好了也不过是形同虚设，与实际操作有所脱离。针对于此，一是向各个单位印发了《松江区行政事业单位内部控制规范实施方案》及相关文件，宣传、普及内控基本知识，营造内控实施环境。二是制度编写上，注重操作过程的文字描述，用简单明了、易于理解的语言和短句。以简单易懂为宗旨，避免看着眼花缭乱，给实际操作部门造成不方便、不理解。
2.如何取得制度涉及部门的支持
实施内控规范是一项政策性和专业性较强的系统工程，需要多部门以多角度参与，发挥各自在各个业务领域中的作用。制度的形成也是一个柔性渐进的过程，需要长时间的培养。
针对于此，应建立有效的内控建设沟通机制。为保证制度建设的顺利推进和问题的及时解决，开展了全方位的信息沟通，以征求意见会为有力抓手，反复沟通，让大家认识到每个人都能给制度带来变化，每个人都会在这种变化中改造自己。同时，作为缓解工作压力的契机，在制度中可以写入相关部门的一些理念，合理进行责任划分。
3.如何做到政策性和可操作性相统一
作为操作指南及日后审计依据，首先，要保证制度的规范性。需要重视上级相关政策的学习和梳理，努力做到在正确解读政策的基础上，保证制度的规范性。其次，对于制度而言，其生命力主要在于是否可执行。如何结合实际，保证其可操作性。带着这样的问题和宗旨，做了充分的长时间准备，在实际操作的经验基础上探究，结合镇级制度，制定了针对性的业务流程。通过制度规范，经征求意见会达成内控理念的统一，优化流程。
4.借助专业力量推动内控建设
在业务操作层面，密切与上级财政等有关职能部门沟通联系，寻求指导。在专业性特别强的领域，如工程项目管理、合同管理等部分，充分借用审计师事务所、监理等第三方专业力量进行补充。镇级整个内控制度建设过程中，充分整合了各方力量，取得了较好的实施效果。
（二）进一步完善的方向
1.不断强化意识，营造良好的内部控制环境
内部控制并不是一项专项任务，是提高规范化水平，有效防止廉政风险的一项长期性工作，需要持续不断的巩固并加以强化。以案例中本轮内控建设而言，通过系统的制度建立健全，各项工作得到进一步有效规范，但内控建设仍停留在街镇层面，单位层面内控制度的完善和细化配套没有进一步深入推进。究其原因，主要还是缺少长效的内控管理意识。内控建设是否有效持续开展，关键取决于内控意识是否到位，要长期坚持营造良好的内部控制环境，通过进一步加大宣传和培训力度等方式，不断提高管理人员以及相关部门对内部控制重要性的认识，特别是要从单位负责人层面进一步加以强化，明确对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。
2.加强监督与评价，确保制度设计和执行的有效性
就基层行政事业单位内控制度运行情况的总体评估而言，整体较为欠缺。近几年，各行政事业单位开始编报年度内控报告，内容非常科学完整，其中包括对制度的执行情况，内控的运行评估、平台的建设和信息化管理情况等，这些需要日常有效的实施并形成一定的总结，但就基层实际情况来看，大部分仍然浮于表面，存在形式上应付报表填报的现象。如软件的开发，系统建成后，关键是后续的更新和维护。制度的生命力，基于是否对其进行科学有效的评估和完善。一要评估内部控制的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性。二要评估制度本身的程序设计是否科学，权利配置、职权划分是否合理。三要定期检查制度的执行状况、各单位制度执行的具体措施和工作力度是否取得实际成效。四要结合评估检查中发现的突出问题、管理漏洞和薄弱环节，进一步改进和完善内部控制。
3.建立健全组织机构，夯实内控工作基础力量
随着规范要求的不断加强，上级政策不断调整更新，实际执行与最初制定的制度办法已经有所变化，但普遍存在内控制度建成后未修订完善的现象。一方面由于组织机构的力量欠缺，另一方面由于缺乏有一定经验或专业的内控管理人员等原因而受阻。上述案例中，2017年起镇级层面经多次启动修订流程，但至今没有形成最新的制度汇编。从内控的建设、执行、评估、完善等整个流程而言，基层行政事业单位的内控工作力量是薄弱的，就目前内控要求和实际开展情况来看，需要建立长期且保障有力的内控组织机构，充分发挥财会、审计、纪检监察等部门及相关岗位在内部控制中的作用。需要配备专业技能扎实，熟悉有关法律法规、规章制度及政策，并且有较高道德素养的人员队伍，夯实力量，加强内部控制的常态化管理。同时，加强对内部控制关键岗位及各类专管员队伍的业务宣传和培训，强调制度执行把关，从而降低业务过程中的舞弊及风险。
四、结束语
综上所述，加强基层行政事业单位内控建设，对于确保基层行政事业单位制度化与规范化运行，建设服务型政府有着至关重要的意义。内控机制及制度建成后，关键还要从提高意识、完善机制、加强监督等方面进行不断地巩固并加以强化，从而切实有效地发挥内部控制的作用。
参考文献：
[1]杨晓彦.新时期行政事业单位财务内部控制突出问题与对策研究[J].中外企业家,2020（16）：14-15.
[2]孙燕.单位内控制度存在的问题与建议———以事业单位为例[J].中国集体经济,2020年14期（5月）：62-63.
摘自《中国乡镇企业会计》杂志。
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